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NORMATIVIDAD AMBIENTAL
“15 años de análisis jurídico frente a la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales”
Después de 15 años de existencia del Sistema Nacional Ambiental y de la
estructuración de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible como el brazo regional de éste, el debate jurídico en materia
ambiental no ha cesado. Diferentes lecturas jurídicas sobre múltiples
aspectos se mantienen a pesar de que existen las bases para la adopción
de una interpretación nacional, por lo menos en lo general.
Las primeras discusiones jurídicas que se ventilaron en los estrados
judiciales en materia ambiental buscaban definir el régimen jurídico
aplicable a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible, su ubicación dentro de la estructura compleja del Estado
Colombiano y los efectos que de dicha ubicación se desprenden. Sobre
esta materia la jurisprudencia de las altas cortes, particularmente de
la Corte Constitucional, ha sido sólida y congruente en el tiempo al
definir los rasgos y características generales de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. En palabras de la
Corte, las cuales se leen en casi todas las sentencias que de una u otro
manera hacen referencia a aspectos relativos a las Corporaciones, se ha
precisado el alcance de lo dispuesto por el artículo 150 numeral 7 de la
Carta política:
“Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas
del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen
de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y
están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento
autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por
la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o
departamento administrativo; además, y en la medida definida por el
legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial,
administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional,
para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por
la ley.” (Sentencia C-593 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz)”
De la definición legal contenida en el artículo 23 de la ley 99 de 1993,
y a la luz de la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha emitido
en cuando a la materia , pueden señalarse como características
sustanciales de la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible las siguientes:
• Son entes corporativos de carácter público.
• Entidades del orden nacional no adscritas ni vinculadas a Ministerio o
Departamento Administrativo alguno.
• De creación legal y a iniciativa gubernamental.
• Dotadas de autonomía administrativa, financiera, y patrimonial.
• La autonomía es a su vez un mandato de coordinación con las demás
entidades que conforman el SINA, no se trata de soberanía institucional.
• Funciones principales para el desarrollo de fines constitucionales
(administrativas, policivas, de control, de fomento, reglamentarias y
ejecutivas)
• Su jurisdicción obedece a criterios ecosistémicos y político
administrativos.
Las características de las que se encuentran dotadas estas entidades las
diferencian de cualesquiera otras que conforman el Estado Colombiano, y
tienen su asidero, como bien es sabido, en la necesidad de separar dos
elementos que hacen parte de un mismo dilema político: la dependencia
del desarrollo industrial, económico, y productivo de la disponibilidad
de recursos naturales con los consecuentes impactos que tales
actividades generan, y el imperativo de proteger los recursos naturales
como fuente y sustento de la perdurabilidad de la vida humana en la
tierra, para lo cual la doctrina, la ley y la jurisprudencia han acogido
el concepto de desarrollo sostenible como elemento conciliador basado en
la premisa de que los Estados debe propender en igual medida tanto por
el progreso nacional como por la conservación ambiental, para asegurar
la viabilidad de las generaciones presentes y de las futuras.
Actualmente, las discusiones generales y etéreas sobre la naturaleza de
las Corporaciones deberían haberse superado conforme la jurisprudencia y
doctrina existente, sin embargo, continúan siendo objeto de debate los
alcances de la autonomía que en diferentes niveles les reconocieron el
constituyente y el legislador. Sobre este particular el debate sigue
artificialmente abierto.
De todas formas, para beneficio del Sistema y de la gestión ambiental
que durante los últimos años las Corporaciones han venido adelantando,
las discusiones jurídicas se han enfocado en aspectos puntuales que la
mayoría de las veces están dirigidos a resolver inquietudes en cuanto a
la sostenibilidad financiera del SINA , entendido como el conjunto de
instituciones que directamente lo conforman, así como de la
sostenibilidad financiera de las Corporaciones. Además se han centrado
los alcances de las facultades que les asisten para el ejercicio de su
primordial función: la administración de los recursos naturales
renovables y el consecuente ejercicio de la autoridad ambiental.
La Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible – ASOCARS-, como el ente encargo de representar a las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, ha tenido
un papel protagónico en la interpretación y unificación de criterios de
estas y otras materias, propendiendo por la aplicación de la
normatividad general de manera única y beneficiosa para el SINA,
generando espacios de análisis proactivo e interinstitucional y
vinculando a los diferentes actores que tienen injerencia e interés en
materia ambiental.
Algunos ejemplos de conceptos expedidos por la Asociación se presentan a
continuación, no sin antes aclarar que los conceptos expedidos por
ASOCARS tan solo tienen por objeto presentar una visión unificada luego
de un análisis concienzudo, a la luz de la normatividad vigente y
principalmente de los principios constitucionales, con el único fin de
servir de referente jurídico frente a la gestión adelantada por las
Corporaciones.
Afectación folios de matricula –
Servidumbres Ecológicas
Las servidumbres ecológicas no han sido objeto de definición legal o
jurisprudencial hasta el momento. Doctrinalmente se han definido como
“el gravamen o limitación de uso que un particular, de manera
voluntaria, impone sobre una parte o la totalidad de su predio en
beneficio de otro predio de distinto dueño, con el fin de contribuir a
la conservación, protección, restauración, mejoramiento y manejo
adecuado de los recursos naturales y de los valores ambientales
existentes en éste” . Se trata entonces de servidumbres voluntarias que
se desprenden de hechos del hombre, que no son absolutas en cuanto a las
limitaciones sino concertadas y con el fin de cumplir los objetivos
ecológicos para los cuales se constituyen.
Ahora bien, por tratarse de una servidumbre voluntaria cuyo fin es la
conservación de tierras privadas en donde predomina la voluntad
particular, consideramos que a las Corporaciones no les asiste una
competencia directa en esta materia, salvo cuando se constituyan
servidumbres a favor de predios de propiedad de la Corporación en
cumplimiento de sus planes de acción, caso en el cual y por obvias
razones, será una parte activa en este proceso. Podrían participar de
forma indirecta como mediadores aportando su conocimiento técnico para
los procesos de identificación de predios, asesorando en temas de
conservación y protección o de incentivos susceptibles de aplicación
para cada caso, etc.
Finalmente, la afectación de los folios de matricula es un elemento
esencial a la servidumbre, que corresponde, por tratarse de una
servidumbre voluntaria, al propietario del predio sirviente; el
procedimiento a seguir es el señalado por el Código Civil Colombiano en
los artículos 879 y siguientes, y las disposiciones especiales del
Código de Procedimiento Civil sobre la materia en sus artículos 408 y
siguientes. Por tratarse de un derecho real, el contrato que contiene
las cláusulas y regule la figura debe elevarse a escritura pública e
inscribirse para su perfeccionamiento en la Oficina de Registro de
Instrumentos públicos correspondiente.
Manejo integral de residuos hospitalarios
en cementerios.
De acuerdo con la clasificación prevista en el Decreto 4741 de 2005, los
residuos hospitalarios con características infecciosas son residuos
peligrosos que necesariamente hay que controlar, no obstante, los
cementerios que generan esta clase de residuos no cuentan con una
normativa clara desde hace mas de 29 años, lo cual necesariamente
dificulta su control.
Las instituciones que realicen actividades de tanatopraxia deberán
implementar un plan de gestión integral de residuos hospitalarios y
similares, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto
2676 del 2000, a lo cual quedarán sujetos aquellos cementerios que
desarrollen dichas actividades.
Las Corporaciones Autónomas Regionales en ejercicio de su función de
autoridad ambiental, previa verificación técnica de la generación de
residuos peligrosos particularmente infecciosos por parte de un
cementerio, podrán requerir la presentación de un Plan de Gestión
Integral de Residuos Peligrosos conforme a lo consagrado en el artículo
10 del Decreto 4741 de 2005, en armonía con la restante normatividad
aplicable.
Destinación Tasas Retributivas – Ley 1151
de 2007
Frente a los efectos en cuanto a la destinación de los recursos
provenientes de tasa retributiva, conforme lo adicionado al artículo 42
de la ley 99 de 1993 por el artículo 107 de la ley 1151 de 2007 (Plan
Nacional de Desarrollo), debe tenerse en cuenta las siguientes
consideraciones:
a.- Los proyectos, planes, programas o actividades financiables con los
recursos recaudados por concepto de las tasas retributivas, conforme a
la legislación vigente, son:
1. Proyectos de Inversión en descontaminación hídrica.
2. Proyectos de Planeación: elaboración y ejecución de los Planes de
Ordenamiento del Recurso Hídrico
3. Proyectos de monitoreo de la calidad del agua.
b.- Las Corporaciones pueden financiar hasta con el 10% del total del
recaudo efectivo de los recursos generados por las tasas retributivas
aquellas actividades necesarias para asegurar la puesta en marcha y la
continuidad de dichos proyectos, dentro de las que se encuentran el pago
de personal asignado al desarrollo de dichas actividades o proyectos, la
compra de equipos o elementos necesarios para el mejoramiento de la
calidad del recurso, así como las actividades mencionadas en la
consulta, relacionados con el laboratorio ambiental.
Destinación de las Compensaciones derivadas del aprovechamiento de
recursos naturales no renovables de las que participan las
Corporaciones.
El artículo 360 de la Constitución Política estableció a favor del
Estado la titularidad de los recursos que a titulo de regalías y
compensaciones se generasen por la explotación de los recursos naturales
no renovables propiedad de este. Al respecto la jurisprudencia ha sido
precisa en señalar que las regalías y compensaciones son especies que
pertenecen a un mismo género que responde a la idea de contraprestación,
bien sea por el agotamiento de tales recursos o por los efectos de dicho
aprovechamiento general, tanto a nivel social como económico y
ambiental. Por su parte, el legislador en ejercicio de su amplia
potestad configurativa, a través de ley 141 de 1994 y las modificatorias
de ésta, estableció la participación de las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible sobre las denominadas
compensaciones en diferentes porcentajes según el recurso natural no
renovable de que se tratase, sin entrar a señalar una destinación
especifica diferente al cumplimiento del objeto y las funciones que
constitucional y legalmente le han sido asignadas a éstas.
De lo señalado y a partir de la interpretación que ha desarrollado la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado
(Sentencias y Conceptos), y atendiendo a la especial naturaleza de las
Corporaciones, es posible colegir que dichos recursos ingresan al
patrimonio de éstas como recursos propios, se encuentran dentro de las
rentas previstas en el numeral 4 del artículo 46 de la Ley 99 de 1993,
no se les aplica lo dispuesto en el Decreto 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico del Presupuesto) y demás normas complementarias, y en tal
medida deben ser destinados en el porcentaje establecido por el artículo
24 de la ley 344 de 1996 al Fondo de Compensación Ambiental, instrumento
de redistribución de los ingresos en materia ambiental que busca sopesar
las inequidades de su naturaleza para permitir que aquellas
corporaciones de menores ingresos pero que tienen a su cuidado los
ecosistemas de mayor fragilidad del escenario nacional, puedan cumplir
adecuadamente con dicha tarea.
Inembargabilidad de los recaudos por sobretasa ambiental.
“El porcentaje ambiental del impuesto predial tiene origen
constitucional en el artículo 317, desarrollado por la Ley 99 de 1993 en
su artículo 44, que a su vez fue reglamentado a través del Decreto 1339
de 1994, y declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la
Sentencia C- 305 de 1995, con ponencia del Magistrado, doctor Alejandro
Martínez Caballero.” (Concepto Jurídico No. 072 de 2007- publicado
año 2008)
“ Dentro de los recursos con que cuentan las Corporaciones Autónomas
para cumplir con su función de máxima autoridad ambiental dentro del
territorio de su jurisdicción, se encuentran, entre otros, aquellos
generados por la sobretasa ambiental del impuesto predial que deben
transferir los municipios y las transferencias del sector eléctrico que
deben realizar las empresas generadoras de energía hidroeléctrica y las
centrales térmicas, de acuerdo a lo previsto en los artículos 44 y 45 de
la Ley 99 de 1993.” (Concepto No. 009 de 2007, publicado año 2008)
“La Constitución Política en su artículo 317, establece la
legitimación del recaudo existente a favor de las Corporaciones
Autónomas Regionales, por lo cual se entiende que en el Estatuto
Superior hay expresa autorización para que se cobre el tributo en
cuestión .
En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 99 de 1993, en su
artículo 44 señaló la obligación de los municipios y distritos de
transferir a las Corporaciones Autónomas regionales lo recaudado por
concepto de la sobretasa ambiental.” (Concepto No. 059 de 2007,
publicado año 2008)
No siendo los municipios o distritos los titulares de la sobretasa o
porcentaje ambiental, y actuando solo frente a los mismos como
recaudadores, mal podrían estos recursos ser sujetos de medidas
cautelares (embargo y secuestro) que se llegaren a ordenar dentro de
algún o algunos de los procesos que se adelanten en contra de estos
entes territoriales, toda vez que con dichas medidas se estaría
vulnerando el mandato constitucional y legal, así como los desarrollos
jurisprudenciales que al respecto ha emitido la Corte Constitucional,
afectando la gestión ambiental del país e interfiriendo con el
cumplimiento de las funciones asignadas por la propia Constitución
Política y la Ley a las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible. Además de contravenir la destinación que de estos
recursos expresamente señala el citado artículo 44 de la Ley 99 de 1993,
la cual es “la protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables”, puesto que al ser sujetos de medidas cautelares junto
con los demás recursos del municipio y/o distrito irían a sufragar las
acreencias que se pretendan hacer valer dentro de los respectivos
procesos, las cuales muy seguramente serán ajenas a la conservación,
protección, preservación, aprovechamiento y uso sostenible de nuestros
recursos, funciones éstas para las cuales sí fueron destinados la
sobretasa y el porcentaje ambiental.
“Licencias, permisos y trámites,
herramientas para el ejercicio de la autoridad ambientales”
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo
Nacional Ambiental y la ASOCARS, celebraron el Convenio de Asociación
No. 043 de 2009 cuyo objeto fue el desarrollo de un programa de
fortalecimiento institucional del SINA, para realizar un diagnóstico del
estado actual en materia de los procedimientos adelantados por las
Autoridades Ambientales en la evaluación y seguimiento a las licencias,
permisos y demás autorizaciones ambientales, y la articulación entre el
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) y las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). Adicionalmente, se
desarrollaron programas de formación y refuerzo de conocimientos en
materia de permisos CITES y NO CITES , estudios con fines de
investigación científica en diversidad biológica y acceso a recursos
genéticos.
Del diagnóstico de los resultados específicos sobre licenciamiento
ambiental se concluyó la necesidad de fortalecer la articulación
institucional, particularmente en aquellos procesos en los que
intervienen tanto el ente rector de la política ambiental (MAVDT) como
las autoridades ambientales regionales (CAR), cuando corresponde a éstas
últimas realizar la evaluación y seguimiento sobre las licencias.
Igualmente, se concluyó que el fortalecimiento de las relaciones
interinstitucionales se debe enmarcar en aspectos tales como: adelantar
una estrategia de comunicaciones que garantice la oportunidad y
efectividad de la información necesaria para la evaluación y
seguimiento; construir documentos que contengan los procedimientos y
parámetros para el desarrollo del seguimiento ambiental conjunto que
incluya aspectos como forma y tiempos para convocar o comunicar a la
autoridad ambiental regional el inicio del proceso de seguimiento; los
lineamientos que deberá contener el concepto técnico expedido por las
autoridades que actúen en dicho seguimiento; los documentos relacionados
con el proyecto objeto de seguimiento ambiental que deberán ser
remitidos a la autoridad ambiental; la distribución de recursos
económicos necesarios para atender este proceso; entre otros.
Por otro lado, siendo las visitas técnicas para verificar el
cumplimiento de la licencia ambiental uno de los aspectos más
importantes en el seguimiento, se propuso la planeación periódica desde
el inicio de cada vigencia anual con el objeto de realizar efectivamente
las visitas requeridas.
Otro de los aspectos identificados como prioritarios fue la revisión de
la normatividad vigente con miras a actualizar lo referente a los
estudios de impacto ambiental que deben presentar los beneficiarios de
las licencias ambientales ante la autoridad competente.
De todas formas, el MAVDT se encuentra adelantando la revisión del
Decreto 1220 de 2005 “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley
99 de 1993 sobre licencias ambientales”, lo cual constituye un gran
avance en el compromiso del Estado con el ejercicio de la autoridad
ambiental.
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